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MODELOS DE COMPETÊNCIAS, DE FINANCIAMENTO, DE GOVERNAÇÃO, DE GESTÃO E DE TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS
ENQUADRAMENTO
Princípios e Eixos Orientadores da Reforma da Administração Local
No âmbito da Resolução do Conselho de Ministros n.º 40/2011, de 22 de setembro, foram definidos quatro Eixos estruturantes para a reforma da administração local autárquica:
1. Sector Empresarial Local (SEL);
2. Organização do Território;
3. Gestão Municipal, Gestão Intermunicipal e Financiamento;
4. Democracia Local.
Posteriormente, o Governo elaborou o Documento Verde da Reforma da Administração Local que definiu nomeadamente os objetivos, a metodologia e os cronogramas para a concretização de cada um dos Eixos.
Para a concretização do Eixo 3, foi determinada através do despacho conjunto de 24 de outubro de 2011, dos Secretários de Estado da Administração Local e Reforma Administrativa, Adjunto da Economia e do Desenvolvimento Regional e das Florestas e Desenvolvimento Rural, a realização do presente estudo-piloto sobre modelos de competências, de financiamento, de governação, de gestão e de transferências de recursos para as Comunidades Intermunicipais (CIM), tendo por referência a CIM Alto Minho e a CIRA – Comunidade Intermunicipal da Região de Aveiro – Baixo Vouga.
Para o efeito foi constituído um grupo coordenador a quem coube elaborar o presente relatório, com propostas de:
- Reformatação das atribuições e competências passíveis de transferência dos municípios para as CIM;
- Identificação dos domínios de atribuições e competências passíveis de transferência do Estado para as CIM e municípios;
- Redefinição de perímetro e do modelo de associativismo municipal.
O relatório final, ora apresentado, encontra-se estruturado da seguinte forma:
- Evolução do associativismo municipal;
- Enquadramento legal das atuais CIM;
- Caracterização das CIM Alto Minho e da Região de Aveiro-Baixo Vouga;
- Competências dos Serviços da Administração Central que poderão ser exercidas pelas CIM;
- Competências municipais suscetíveis de serem exercidas pelas CIM;
- Modelo de Governação;
- Modele de Gestão;
- Modelo de Financiamento;
- Atividades e custo dos serviços dos municípios e instrumentos de gestão financeira e orçamental;
- Experiências de associativismo municipal comparadas (Modelo Espanhol e Francês);
- Cenário Exploratório (modelos de competências, de gestão e de financiamento);
- Propostas de Cenário Normativo (modelos de competências, de governação, de gestão e de financiamento);
- Considerações Finais.
PROPOSTAS – CENÁRIO NORMATIVO
Modelo de Atribuições / Competências
Propõe-se a adoção de um modelo misto de transferência de competências e de delegação de competências municipais e da Administração Central.
A delegação de competências pelos municípios deverá prever um conjunto de competências cujo ato de delegação é a própria lei e outras que exijam um ato expresso e obrigatório, sendo estas escolhidas de um elenco legal, permitindo a seleção em função dos interesses dos municípios envolvidos. Esta solução não prejudica a transferência doutras competências decididas pelos municípios e Administração Central em acordo com as CIM.
O modelo da delegação de competências, pela sua flexibilidade, gradualismo na transferência de know how e possibilidade de ajustamento às reais condições técnicas, financeiras e institucionais do exercício de competências, é o mais adequado para enquadrar eventuais processos de reafectação de competências, quer entre municípios e CIM, quer entre a Administração Central e as CIM.
No que diz respeito à delegação e/ou transferência de competências municipais, e apenas destas, considera-se prudente prever a possibilidade dos municípios, individualmente e de forma fundamentada, se oporem à transferência de competências, quando tal se revele, no caso concreto, prejudicial ao interesse público. De modo a garantir que a transferência de competências municipais seja efetiva, essa possibilidade deve ser limitada e só ter lugar nos casos expressamente previstos.
As competências delegadas e transferidas passariam a ser exercidas como competências próprias e exclusivas das CIM, pelo que a Administração Central e os municípios deixariam de as poder exercer.
Neste modelo de atribuições/competências deverá prevalecer a preocupação em que as CIM venham a ter um campo de ação bem claro e delimitado, por forma a evitar as sempre indesejáveis sobreposições de competências, quer com os municípios, quer com a Administração Central.
Competências da Administração Central susceptíveis de transferência para as CIM:
a) Ordenamento do Território: elaboração dos planos intermunicipais de ordenamento do território;
b) Proteção Civil: comando operacional intermunicipal;
c) Desenvolvimento Rural: gestão e defesa da floresta;
d) Gestão de Praias: licenciamento das ocupações e qualificação ambiental;
e) Administração Portuária: gestão das áreas portuárias nas zonas com usos não portuários;
f) Desenvolvimento Económico: apoio ao desenvolvimento de negócios, redução de custos de contexto e atração do investimento;
g) Defesa do Consumidor: resolução extrajudicial de litígios de consumo, formação financeira dos consumidores e apoio aos consumidores sobreendividados.
Para além da transferência destas competências, seria conveniente prever uma cláusula geral de delegação de competências da Administração Central nas CIM, com a identificação das áreas das competências e respetivos prazos.
Modelo de Atribuições / Competências
Propõe-se a adoção de um modelo misto de transferência de competências e de delegação de competências municipais e da Administração Central.
A delegação de competências pelos municípios deverá prever um conjunto de competências cujo ato de delegação é a própria lei e outras que exijam um ato expresso e obrigatório, sendo estas escolhidas de um elenco legal, permitindo a seleção em função dos interesses dos municípios envolvidos. Esta solução não prejudica a transferência doutras competências decididas pelos municípios e Administração Central em acordo com as CIM.
O modelo da delegação de competências, pela sua flexibilidade, gradualismo na transferência de know how e possibilidade de ajustamento às reais condições técnicas, financeiras e institucionais do exercício de competências, é o mais adequado para enquadrar eventuais processos de reafectação de competências, quer entre municípios e CIM, quer entre a Administração Central e as CIM.
No que diz respeito à delegação e/ou transferência de competências municipais, e apenas destas, considera-se prudente prever a possibilidade dos municípios, individualmente e de forma fundamentada, se oporem à transferência de competências, quando tal se revele, no caso concreto, prejudicial ao interesse público. De modo a garantir que a transferência de competências municipais seja efetiva, essa possibilidade deve ser limitada e só ter lugar nos casos expressamente previstos.
As competências delegadas e transferidas passariam a ser exercidas como competências próprias e exclusivas das CIM, pelo que a Administração Central e os municípios deixariam de as poder exercer.
Neste modelo de atribuições/competências deverá prevalecer a preocupação em que as CIM venham a ter um campo de ação bem claro e delimitado, por forma a evitar as sempre indesejáveis sobreposições de competências, quer com os municípios, quer com a Administração Central.
Competências da Administração Central susceptíveis de transferência para as CIM:
a) Ordenamento do Território: elaboração dos planos intermunicipais de ordenamento do território;
b) Proteção Civil: comando operacional intermunicipal;
c) Desenvolvimento Rural: gestão e defesa da floresta;
d) Gestão de Praias: licenciamento das ocupações e qualificação ambiental;
e) Administração Portuária: gestão das áreas portuárias nas zonas com usos não portuários;
f) Desenvolvimento Económico: apoio ao desenvolvimento de negócios, redução de custos de contexto e atração do investimento;
g) Defesa do Consumidor: resolução extrajudicial de litígios de consumo, formação financeira dos consumidores e apoio aos consumidores sobreendividados.
Para além da transferência destas competências, seria conveniente prever uma cláusula geral de delegação de competências da Administração Central nas CIM, com a identificação das áreas das competências e respetivos prazos.
Competências dos municípios susceptíveis de transferência para as CIM:
a) Ordenamento do Território:
- Assessoria na elaboração e revisão de planos municipais de ordenamento do território (passível de oposição)
- Cartografia
b) Transportes e Comunicações:
- Transportes regulares locais
- Transportes escolares
- Manutenção de infraestruturas viárias (passível de oposição)
c) Proteção Civil:
- Planeamento florestal
- Gestão de matas e florestas
- Gestão intermunicipal dos serviços de proteção civil
d) Desenvolvimento Local:
- Gestão de parques empresariais
- Política de turismo local
e) Serviços Gerais:
- Serviços de metrologia
- Serviços médico-veterinários
- Canil intermunicipal
f) Gestão de Recursos Humanos:
- Formação (passível de oposição)
- Mobilidade
g) Defesa do Consumidor
A transferência destas competências da Administração Central e municípios para as CIM seria um forte contributo para a qualificação do associativismo municipal, promovendo a eficiência da gestão pública, designadamente, através de ganhos de escala.
Outras competências dos municípios susceptíveis de transferência para as CIM:
Este contributo pode, ainda, ser reforçado com a previsão da obrigatoriedade dos municípios delegarem nas respetivas CIM outras competências, entre as quais se indicam, a título exemplificativo:
a) Ambiente:
A transferência destas competências da Administração Central e municípios para as CIM seria um forte contributo para a qualificação do associativismo municipal, promovendo a eficiência da gestão pública, designadamente, através de ganhos de escala.
Outras competências dos municípios susceptíveis de transferência para as CIM:
Este contributo pode, ainda, ser reforçado com a previsão da obrigatoriedade dos municípios delegarem nas respetivas CIM outras competências, entre as quais se indicam, a título exemplificativo:
a) Ambiente:
- Exploração e gestão de sistemas municipais de captação, tratamento e distribuição de água
- Exploração e gestão de sistemas municipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes
- Exploração e gestão de sistemas municipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos
b) Educação:
- Gestão do parque escolar municipal
- Ação social escolar e cantinas
- Gestão do pessoal não docente
c) Cultura:
- Programação cultural
d) Desporto:
- Gestão de equipamento desportivos municipais
e) Habitação:
- Construção e gestão da habitação social
f) Serviços Gerais:
- Assessoria jurídica
- Aprovisionamento (gestão e coordenação de compras - uma das áreas já com grande sucesso na Administração Central -, seguros)
- Informática e comunicações (ex: um único data center para os municípios integrantes)
As competências municipais delegadas poderiam ser exercidas pelas CIM em regime de exclusividade ou ser exercidas de modo partilhado entre cada CIM e os municípios, ou seja, existindo em um município que já detenha os meios para a concretização eficiente da competência no território da CIM, poderão esses ser utilizados pela CIM sem que tenha de ser feito um novo investimento .
MODELO DE GOVERNAÇÃO
Numa óptica do reforço da legitimidade e do controlo democrático das CIM, assim como da articulação entre a administração municipal e a “administração intermunicipal”, importa ponderar relativamente às diversas hipóteses metodológicas a adoptar no domínio do modelo de governação, designadamente (e sem invalidar outros contributos ou reflexões) as seguintes:
a) No âmbito do órgão deliberativo da CIM:
- Manutenção do atual regime de constituição do órgão deliberativo da CIM, o qual é caracterização pela eleição dos seus membros em sede das assembleias municipais a que pertencem;
- Eleição direta dos membros do órgão deliberativo da CIM;
- Adoção de uma solução mitigada, a qual poderá passar pela integração dos diversos presidentes de câmara no órgão deliberativo da CIM, os quais têm a legitimação direta decorrente dos resultados eleitorais das respetivas circunscrições.
b) No âmbito do órgão executivo da CIM:
- Manutenção do atual sistema, o qual prevê que o órgão executivo da CIM (atualmente o Conselho Executivo) é constituído pelos presidentes de câmara, os quais elegem de entre si um presidente e dois vice-presidentes;
- Eleição direta dos membros do órgão executivo da CIM;
- Adoção de um modelo que possa importar na síntese entre as duas anteriores soluções, nomeadamente por via da eleição dos membros do órgão executivo da CIM em sede das diversas assembleias municipais, mediante o recurso ao método de Hondt.
Neste caso poder-se-á ainda abrir duas sub-hipóteses de concretização: os membros do órgão executivo da CIM a eleger pelas assembleias municipais são oriundos destas ou, ao invés, não provêm de quaisquer órgãos municipais.
A este propósito, urge ter presente que a solução que vier a ser adotada deverá veicular a efetiva agilização do enquadramento material e institucional das CIM, contudo, sem perder a já mencionada necessidade de reforço da legitimidade dos respetivos órgãos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Importa, assim, reforçar o associativismo municipal, procurando encontrar nas CIM um novo modelo de competências, de financiamento, de governação, de gestão e de transferências de recursos, de modo a consolidar a transferência de competências, com os respectivos ganhos de escala e de eficiência pretendidos e desejados.
A valorização das CIM em nada substitui igualmente o papel crucial que os municípios portugueses devem continuar a assumir na provisão da generalidade dos serviços de proximidade, no quadro da respetiva e indispensável sustentabilidade económica e financeira.
A valorização do papel das CIM deverá ser efectuada de acordo com o princípio do gradualismo, privilegiando por um lado a melhoria da eficácia da ação naquele que constitui atualmente o seu núcleo central de atribuições e competências e por outro lado a adoção de mecanismos de delegações de competências da Administração Central ou dos municípios, bem como a correspondente contratualização de objetivos e recursos técnicos ou financeiros.
Na definição futura das funções a exercer pelas CIM deverá estar presente o princípio da subsidiariedade, abrangendo quer as competências da Administração Autárquica ou de entidade por ela participadas que, por ganhos de escala, por ser melhor exercidas ao nível intermunicipal, quer as competências da Administração Central que, devido à proximidade necessária à sua boa gestão, possam ser melhor exercidas ao nível intermunicipal.
A evolução de competências nas CIM deve ainda poder assumir um princípio de geometria variável, em função das características do seu território de influência, o que pode ser assegurado, igualmente, através do recurso a mecanismos de delegação de competências e aos correspondentes contratos programa.
As CIM deverão igualmente constituir o ator chave catalisador, no contexto do seu território, da prossecução das metas estabelecidas na respectiva estratégia de desenvolvimento, promovendo as atividades e/ou iniciativas de planeamento, de concertação estratégica e de monitorização da ação pública ao nível intermunicipal indispensáveis para o efeito, em parceria com as principais instituições locais e em articulação com as estratégias europeias, nacionais e da NUT II onde se inserem (consubstanciadas no período 2014-2020 na Estratégia “Europa 2020 – Para um Crescimento Inteligente, Sustentável e Inclusivo”).
Assim sendo, um reforço do associativismo municipal, para além dos aspectos focados e desenvolvidos anteriormente, deverá igualmente ter em consideração os seguintes aspectos:
a) Reorganizar, aquando da preparação, negociação e regulamentação do novo Quadro Comunitário de Apoio, as atuais unidades territoriais de base NUT III, aprofundando a possibilidade de uniformização das suas atuais configurações, uma vez que existem duas diferentes: uma base NUT III para efeitos estatísticos (seguida pelo INE); outra base NUT III para efeitos de QREN (que serviu de base à atual configuração das CIM);
b) Repensar a atual organização do território por comunidades intermunicipais, promovendo alguns reajustes na estrutura atualmente existente, exigindo-se em alguns casos maior escala noutros casos maior racionalização e lógica regional, sendo certo que se deverá caminhar no sentido de reduzir o atual número de comunidades intermunicipais;
c) Estabelecer como prioritários os projetos de carácter intermunicipal face a projetos de carácter municipal aquando da preparação, negociação e regulamentação do novo Quadro Comunitário de Apoio;
d) Promover a introdução no âmbito do novo Quadro Comunitário de Apoio, em especial nos Programas Territoriais de Desenvolvimento (PTD), da contratualização por objectivos, com base em indicadores de desenvolvimento económico e social, que estabeleçam metas e permitam a monotorização dos investimentos realizados;
e) Reforçar o papel institucional das CIM no processo de territorialização das estratégias de desenvolvimento europeias, nacionais e regionais, através da sua participação na qualidade de membro efetivo: (i) no Conselho Regional e no Conselho de Coordenação Intersectorial das CCDR; (ii) nas Comissões de Acompanhamento dos Programas Operacionais Temáticos PRODER e PROMAR; (iii) nas Plataformas Supraconcelhias da Rede Social; (iv) em órgãos de natureza consultiva dos serviços desconcentrados, nomeadamente, nos sectores da Agricultura, da Educação, do Emprego e Formação Profissional, da Economia, da Saúde ou da Cultura.
Ainda neste domínio, importa promover a auscultação prévia obrigatória das CIM em sede de processo de estruturação do PIDDAC anual, em particular, nos domínios dos transportes, ensino superior e saúde, bem como assegurar a participação das CIM em instâncias de consulta, concertação e decisões locais, nomeadamente, nos domínios da Educação, da Ação Social e da Proteção Civil.
f) Desenvolver ao nível intermunicipal uma estratégia de planeamento da rede de provisão de serviços públicos de proximidade, que assegure níveis mínimos de acesso e qualidade de serviço adequados à evolução de cada território intermunicipal num determinado horizonte temporal, apostando desta forma na reorientação de cartas intermunicipais de âmbito social, educativa, desportiva e de equipamentos de desenvolvimento económico.
Em jeito de conclusão, é reconhecido o papel dinamizador que as CIM poderão vir a exercer no reforço da coesão nacional e na promoção da solidariedade inter-regional no quadro global de políticas de desenvolvimento, dando desta forma prioridade à eficiência da gestão pública e ao reforço da transparência na gestão, não esquecendo a racionalização e redução das despesas correntes através de ganhos de escala, assegurando, do mesmo passo, a manutenção da prestação de serviços públicos de qualidade e de proximidade.
MODELO DE GOVERNAÇÃO
Numa óptica do reforço da legitimidade e do controlo democrático das CIM, assim como da articulação entre a administração municipal e a “administração intermunicipal”, importa ponderar relativamente às diversas hipóteses metodológicas a adoptar no domínio do modelo de governação, designadamente (e sem invalidar outros contributos ou reflexões) as seguintes:
a) No âmbito do órgão deliberativo da CIM:
- Manutenção do atual regime de constituição do órgão deliberativo da CIM, o qual é caracterização pela eleição dos seus membros em sede das assembleias municipais a que pertencem;
- Eleição direta dos membros do órgão deliberativo da CIM;
- Adoção de uma solução mitigada, a qual poderá passar pela integração dos diversos presidentes de câmara no órgão deliberativo da CIM, os quais têm a legitimação direta decorrente dos resultados eleitorais das respetivas circunscrições.
b) No âmbito do órgão executivo da CIM:
- Manutenção do atual sistema, o qual prevê que o órgão executivo da CIM (atualmente o Conselho Executivo) é constituído pelos presidentes de câmara, os quais elegem de entre si um presidente e dois vice-presidentes;
- Eleição direta dos membros do órgão executivo da CIM;
- Adoção de um modelo que possa importar na síntese entre as duas anteriores soluções, nomeadamente por via da eleição dos membros do órgão executivo da CIM em sede das diversas assembleias municipais, mediante o recurso ao método de Hondt.
Neste caso poder-se-á ainda abrir duas sub-hipóteses de concretização: os membros do órgão executivo da CIM a eleger pelas assembleias municipais são oriundos destas ou, ao invés, não provêm de quaisquer órgãos municipais.
A este propósito, urge ter presente que a solução que vier a ser adotada deverá veicular a efetiva agilização do enquadramento material e institucional das CIM, contudo, sem perder a já mencionada necessidade de reforço da legitimidade dos respetivos órgãos.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Importa, assim, reforçar o associativismo municipal, procurando encontrar nas CIM um novo modelo de competências, de financiamento, de governação, de gestão e de transferências de recursos, de modo a consolidar a transferência de competências, com os respectivos ganhos de escala e de eficiência pretendidos e desejados.
A valorização das CIM em nada substitui igualmente o papel crucial que os municípios portugueses devem continuar a assumir na provisão da generalidade dos serviços de proximidade, no quadro da respetiva e indispensável sustentabilidade económica e financeira.
A valorização do papel das CIM deverá ser efectuada de acordo com o princípio do gradualismo, privilegiando por um lado a melhoria da eficácia da ação naquele que constitui atualmente o seu núcleo central de atribuições e competências e por outro lado a adoção de mecanismos de delegações de competências da Administração Central ou dos municípios, bem como a correspondente contratualização de objetivos e recursos técnicos ou financeiros.
Na definição futura das funções a exercer pelas CIM deverá estar presente o princípio da subsidiariedade, abrangendo quer as competências da Administração Autárquica ou de entidade por ela participadas que, por ganhos de escala, por ser melhor exercidas ao nível intermunicipal, quer as competências da Administração Central que, devido à proximidade necessária à sua boa gestão, possam ser melhor exercidas ao nível intermunicipal.
A evolução de competências nas CIM deve ainda poder assumir um princípio de geometria variável, em função das características do seu território de influência, o que pode ser assegurado, igualmente, através do recurso a mecanismos de delegação de competências e aos correspondentes contratos programa.
As CIM deverão igualmente constituir o ator chave catalisador, no contexto do seu território, da prossecução das metas estabelecidas na respectiva estratégia de desenvolvimento, promovendo as atividades e/ou iniciativas de planeamento, de concertação estratégica e de monitorização da ação pública ao nível intermunicipal indispensáveis para o efeito, em parceria com as principais instituições locais e em articulação com as estratégias europeias, nacionais e da NUT II onde se inserem (consubstanciadas no período 2014-2020 na Estratégia “Europa 2020 – Para um Crescimento Inteligente, Sustentável e Inclusivo”).
Assim sendo, um reforço do associativismo municipal, para além dos aspectos focados e desenvolvidos anteriormente, deverá igualmente ter em consideração os seguintes aspectos:
a) Reorganizar, aquando da preparação, negociação e regulamentação do novo Quadro Comunitário de Apoio, as atuais unidades territoriais de base NUT III, aprofundando a possibilidade de uniformização das suas atuais configurações, uma vez que existem duas diferentes: uma base NUT III para efeitos estatísticos (seguida pelo INE); outra base NUT III para efeitos de QREN (que serviu de base à atual configuração das CIM);
b) Repensar a atual organização do território por comunidades intermunicipais, promovendo alguns reajustes na estrutura atualmente existente, exigindo-se em alguns casos maior escala noutros casos maior racionalização e lógica regional, sendo certo que se deverá caminhar no sentido de reduzir o atual número de comunidades intermunicipais;
c) Estabelecer como prioritários os projetos de carácter intermunicipal face a projetos de carácter municipal aquando da preparação, negociação e regulamentação do novo Quadro Comunitário de Apoio;
d) Promover a introdução no âmbito do novo Quadro Comunitário de Apoio, em especial nos Programas Territoriais de Desenvolvimento (PTD), da contratualização por objectivos, com base em indicadores de desenvolvimento económico e social, que estabeleçam metas e permitam a monotorização dos investimentos realizados;
e) Reforçar o papel institucional das CIM no processo de territorialização das estratégias de desenvolvimento europeias, nacionais e regionais, através da sua participação na qualidade de membro efetivo: (i) no Conselho Regional e no Conselho de Coordenação Intersectorial das CCDR; (ii) nas Comissões de Acompanhamento dos Programas Operacionais Temáticos PRODER e PROMAR; (iii) nas Plataformas Supraconcelhias da Rede Social; (iv) em órgãos de natureza consultiva dos serviços desconcentrados, nomeadamente, nos sectores da Agricultura, da Educação, do Emprego e Formação Profissional, da Economia, da Saúde ou da Cultura.
Ainda neste domínio, importa promover a auscultação prévia obrigatória das CIM em sede de processo de estruturação do PIDDAC anual, em particular, nos domínios dos transportes, ensino superior e saúde, bem como assegurar a participação das CIM em instâncias de consulta, concertação e decisões locais, nomeadamente, nos domínios da Educação, da Ação Social e da Proteção Civil.
f) Desenvolver ao nível intermunicipal uma estratégia de planeamento da rede de provisão de serviços públicos de proximidade, que assegure níveis mínimos de acesso e qualidade de serviço adequados à evolução de cada território intermunicipal num determinado horizonte temporal, apostando desta forma na reorientação de cartas intermunicipais de âmbito social, educativa, desportiva e de equipamentos de desenvolvimento económico.
Em jeito de conclusão, é reconhecido o papel dinamizador que as CIM poderão vir a exercer no reforço da coesão nacional e na promoção da solidariedade inter-regional no quadro global de políticas de desenvolvimento, dando desta forma prioridade à eficiência da gestão pública e ao reforço da transparência na gestão, não esquecendo a racionalização e redução das despesas correntes através de ganhos de escala, assegurando, do mesmo passo, a manutenção da prestação de serviços públicos de qualidade e de proximidade.
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